À propos de la récente proposition faite par le Président Mohamed SAMBI aux Nations unies le 24 septembre 2009

Dans son dernier discours prononcé à la tribune de l’Assemblée générale des Nations unies le 24 septembre 2009, le Président des Comores Ahmed Abdallah Mohamed SAMBI a fait une proposition innovante à la France. Il a en effet déclaré qu’il était disposé à signer un traité avec la France dans lequel l’ancienne Puissance coloniale reconnaîtrait la pleine appartenance de Mayotte aux Comores tout en continuant à administrer l’île pendant une période de transition afin de préserver les acquis des Mahorais dont le niveau de vie - le Président de l’Union des Comores en est manifestement conscient - est actuellement plus de dix fois supérieur à celui des autres comoriens. Cette initiative que l’on peut aussi qualifier de réaliste de la part des plus hautes autorités comoriennes repose sur l’idée qu’il existe une "nation comorienne indivisible" composée de quatre îles - nommément Anjouan, Grande Comore, Mohéli et Mayotte - et "gérée" sur la base du principe : un pays, deux administrations".

Mais si l’initiative du Président Mohamed SAMBI mérite d’être saluée dès lors qu’elle apparaît comme une première concession notable sur le plan tactique de la part des autorités de Moroni depuis le surgissement de la querelle franco-comorienne sur "l’île hippocampe" en 1975, elle a malheureusement fort peu de chance d’être retenue par le Gouvernement français car elle aboutirait de facto à une cession différée de Mayotte à l’État comorien sans consultation préalable des populations mahoraises directement intéressées.

Dans les développements suivants, nous devons démontrer pourquoi il y a d’abord une impossibilité juridique d’une restitution pure et simple de Mayotte à l’Union des Comores sans l’accord préalable des populations mahoraises directement intéressées (I). Mais pour éviter tout enlisement d’une situation qui est déjà particulièrement critique et qui n’a que trop duré, nous envisagerons ensuite une proposition alternative avec la création d’une "confédération bilatérale" impliquant l’État comorien pleinement souverain et la collectivité territoriale française de Mayotte (II).

I. L’impossibilité d’une restitution de Mayotte aux Comores sans l’accord des Mahorais

Certes, le retour de Mayotte à l’Union des Comores sans l’accord préalable des Mahorais ne serait que la sanction logique de la violation manifeste par la France en 1975 du droit international public coutumier de la décolonisation, forgé avec détermination par les pays du Tiers Monde dans le cadre de l’Organisation des Nations unies au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. C’est d’ailleurs en ce sens que la Résolution 49/18 - adoptée par l’Assemblée générale de l’ONU le 28 novembre 1994, par 87 voix contre deux (France et Monaco) et 38 abstentions - se prononce lorsqu’elle "prie instamment le Gouvernement français d’accélérer le processus de négociation avec le Gouvernement comorien en vue de rendre rapidement effectif le retour de Mayotte dans l’ensemble comorien [1]".

Mais cette solution conforme au droit international contemporain qui ne tient pas compte de la volonté des Mahorais irait à contre-courant du sens de l’Histoire en dépit des exemples des colonies de Hong Kong et de Macao. À la suite des déclarations anglo-chinoises du 19 décembre 1984 et sino-portugaises du 13 avril 1987, ces "deux bazars occidentaux" ont en effet été restitués à la Chine continentale sans consultation préalable des populations locales et même contre leur gré. On imagine mal aujourd’hui le rattachement forcé des Mahorais à l’Union des Comores au moment où un grand nombre de peuples - dans les Balkans (le Kosovo), en Afrique (le Sahara occidental) ou encore au Proche-Orient (la Palestine) - veulent vivre librement et le font savoir par les moyens les plus divers.

De surcroît, le rattachement de Mayotte aux Comores décidé par un traité franco-comorien sans l’agrément des Mahorais constituerait à n’en pas douter une violation grossière de la Constitution voulue par le Général De Gaulle le 4 octobre 1958. Cet engagement international serait même de nature à entraîner des poursuites immédiates à l’encontre du chef de l’État et sa destitution pour violation de la Loi fondamentale de la Ve République. Dans son article 5, cette Loi rappelle en effet solennellement que le Président de la République est "le garant de l’indépendance nationale" et "de l’intégrité du territoire" (paragraphe 2).

De sa propre initiative, le chef de l’État ne peut jamais céder n’importe quand, à n’importe quel autre pays et pour quelque motif que ce soit, la moindre parcelle du territoire national, fût-elle modeste comme c’est précisément le cas pour l’île de Mayotte. Certes, des mutations territoriales peuvent toujours concerner la France pour des raisons historiques, juridiques, politiques, économiques ou même simplement techniques. Mais elles ne peuvent intervenir que dans le respect d’une procédure rigoureuse qui est aujourd’hui prévue par l’article 53 de sa Constitution. Concrètement, ces mutations territoriales ne peuvent prospérer que par voie de conventions internationales spéciales et elles impliquent toujours l’intervention formelle et préalable du Parlement et celle des populations locales.

Dans son paragraphe 1er, l’article 53 de la Constitution est ainsi rédigé : "Les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l’organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l’État, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l’état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire (c’est nous qui soulignons ce lambeau de phrase), ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi". Comme dans tout régime démocratique, le Parlement français - c’est-à-dire l’Assemble nationale et le Sénat - a donc son mot à dire en cas de mutation territoriale et l’on peut légitimement penser - a priori - qu’il ne sera jamais aisé pour le chef de l’État d’obtenir son consentement à la ratification d’un engagement international qui aurait pour effet de brader sans raison sérieuse une partie du territoire national.

De surcroît, une condition supplémentaire et préalable très importante a été prévue par la Constitution dans l’hypothèse où le territoire faisant l’objet d’une mutation est habité de manière permanente, ce qui est le cas de l’île de Mayotte aujourd’hui peuplée par plus de 200 000 personnes. Par application du principe cardinal du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes consacré par la Charte de San Francisco du 26 juin 1945 dans le cadre des Nations unies, une consultation des populations directement intéressées par la voie la plus démocratique du référendum local doit impérativement être organisée dans ce cas particulier avant toute intervention du Parlement. L’article 53 de la Loi fondamentale reconnaît en effet à tous les Français - qu’ils soient métropolitains ou ultramarins - un droit à l’autodétermination externe et au refus de la sécession. Il se prononce en ce sens dans son paragraphe 3, ainsi rédigé en des termes autant lapidaires que péremptoires : "Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans le consentement des populations intéressées".

Cette garantie incontournable est encore renforcée par l’article additionnel 73-3 de la Constitution qui cite nommément Mayotte parmi les collectivités territoriales françaises ultramarines. Il faut enfin rappeler que les Mahorais se sont déjà prononcés le 8 février 1976 sur leur volonté de rester Français ou de se rattacher aux Comores indépendantes et qu’ils ont opté ce jour-là pour le statu quo, à plus de 99% des votants. Clamé dès 1974, le slogan des Mahorais - "Nous voulons rester Français pour être libres" - est toujours vivace comme le montrent les récents événements survenus dans leur île. Faut-il en effet rappeler que les Mahorais avaient le choix le 29 mars 2009 entre le statut de collectivité d’outre-mer, octroyé par la loi organique du 21 février 2007, et le statut de département d’outre-mer, revendiqué depuis le 2 novembre 1958, et qu’ils ont approuvé - à plus de 95% des votants - la création d’une nouvelle collectivité appelée "département" [2]. Après le vote de la loi organique du 3 août 2009 par le Parlement et le renouvellement de son conseil général en 2011, Mayotte deviendra ainsi le cinquième département d’outre-mer après la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion et la première région monodépartementale ultramarine administrée par une assemblée unique [3].

II. Une solution pour sortir de l’impasse : la création d’une confédération bilatérale comoro-mahoraise

Après mûre réflexion, nous sommes aujourd’hui convaincus que la réunification des Comores sous un même drapeau et dans une même entité souveraine ne pourra jamais être décrétée par un traité diplomatique franco-comorien qui aurait la prétention de résoudre sans l’accord des Mahorais et sans un important délai de réflexion un problème inextricable et complexe qui perdure depuis trente-cinq ans et qui a même tendance à s’envenimer.

C’est dire, en d’autres termes, que le contentieux franco-comorien sur Mayotte ne dépend pas seulement d’une entente directe entre les Gouvernements de Paris et de Moroni. En toute hypothèse, les deux Gouvernements ne pourront vraiment le résoudre sur le plan juridique qu’en tenant compte de la volonté des Mahorais qui est aujourd’hui bien arrêtée. Qui pourrait sérieusement en douter ? Ces constats nous conduisent dès lors à deux remarques complémentaires. Les voici.

En dépit des apparences, le différend sur Mayotte est en premier lieu moins un différend juridique franco-comorien qu’un contentieux politique et historique inter-comorien et plus exactement un contentieux comoro-mahorais. Le fossé d’incompréhension entre Comoriens indépendants et Mahorais français - à tous égards les principaux concernés - est en second lieu si ancien, si profond et le mode de vie de ces deux entités antagonistes si différent depuis 1975 qu’une éventuelle réunification des îles Comores qui appartiennent à un même ensemble géographique ne pourra pas se concevoir sans tenir compte d’une coordonnée paramétrique fondamentale qui est en l’espèce le facteur temps.

Pour rapprocher des points de vue diamétralement opposés, une seule et ultime solution mériterait - à notre humble avis - d’être prise en considération avec bienveillance. Elle consiste en la création d’une "confédération bilatérale" librement consentie entre les Comores indépendantes et Mayotte française après une période de concertation indispensable entre les deux Parties directement intéressées [4]. Concrètement, les représentants comoriens devraient pouvoir dialoguer sur les sujets les plus variés, sans a priori et pour une période indéterminée avec les représentants mahorais par le biais de commissions mixtes paritaires permanentes comoro-mahoraises [5]. Conçue comme un préalable à une éventuelle réunification des îles Comores, cette confédération bilatérale devrait enfin avoir le soutien constant et significatif de la France sur le triple plan politique, économique et financier [6].

Conclusion

La stratégie de la persuasion que nous suggérons dans cette étude - dont l’objectif est moins de convaincre les âmes que de nourrir la réflexion - risque d’être très longue et les résultats ne sont pas garantis d’avance. Mais la patience n’est-elle pas l’art d’espérer ? Il est au demeurant bien difficile de dire quand prendra fin, dans le canal de Mozambique, le combat de David contre Goliath. Imaginer que les Mahorais - des Français qui viennent de se prononcer massivement pour le statut de DOM le 29 mars 2009 après un combat acharné commencé le 2 novembre 1958 - puissent dans un avenir proche réintégrer le giron comorien dans le cadre d’un État fédéral authentique et sur la voie du progrès économique, social et culturel, c’est croire au matin des magiciens. C’est dire que nous devrons pendant longtemps encore rester à l’écoute de Mayotte, l’île "au parfum envoûtant d’ylang-ylang".